起诉行政机关撤销土地使用证决定违法的程序
发布时间：2016年5月15日
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基本案情：施丽丽与张仁岩原为夫妻关系，于1987年12月未办理结婚登记手续以夫妻名义同居生活，于1989年1月21日补办结婚登记。1991年，张仁岩向原县级龙岩市人民政府申请，并出具了“具结书”，经过登记部门调查及张榜公布无异议后，取得坐落于龙岩市新罗区西城苏溪南路21—7号房屋的龙集建（91）字第202384号集体土地建设用地使用证。后双方圆感情破裂，新罗区人民法院于2001年6月11日作出（2001）龙新民初字第309号民事判决书，判决施丽丽与张仁岩离婚；并认定该苏溪南路21—7号房屋属夫妻共同财产，归张仁岩所有，由张仁岩给付施丽丽共同财产差价款。施丽丽提出上诉后，龙岩市中级人民法院于2001年10月8日作出（2001）岩民终字第222号民事判决书，维持一审法院对施丽丽与张仁岩的离婚判决，以及该苏溪南路21—7号房屋为夫妻共同财产的认定。因张仁岩未履行判决所确定的义务，施丽丽申请新罗区人民法院执行。新罗区人民法院于2002年1月25日作出（2002）龙新执申字第173号民事裁定书，裁定查封张仁岩所有的该苏溪南路21—7号房屋一幢，计房屋四间；并于同月29日将民事裁定书及协助执行通知书送达给龙岩市人民政府土地管理部门。因张仁岩之母陈秀娥以该苏溪南路21—7号房屋属其所有为由向该院提出执行异议。新罗区人民法院于2002年4月26日作出（2002）龙新执申字第173—1号民事裁定书，裁定驳回陈秀娥的执行异议。同月30日，陈秀娥向龙岩市土地管理局提出申请，认为该苏溪南路21—7号房屋是其夫妻承祖遗房产，张仁岩于1991年取得的土地使用权登记，侵犯其及其他子女的合法权利，请求撤销该房屋的土地使用证，重新作出认定。同日，张仁岩向龙岩市人民政府土管部门出具了检讨书，认为其是以欺骗手段取得土地使用证，希望把房屋土地使用证登记在其母亲陈秀娥名下。龙岩市国土资源局于2002年5月13日仅向陈秀娥进行调查后，即上报龙岩市人民政府。龙岩市人民政府于2002年7月8日作出《决定》，认为张仁岩在办理土地使用证过程中，采取隐瞒真实情况和欺骗手段骗取本不全部属其使用权的土地使用证，决定撤销龙集建（91）字第202384号集体土地建设用地使用证和已核准的登记事项。本案原第三人陈秀娥在一审诉讼中于2003年4月8日死亡，其他子女张仁琴、张仁秀、张仁梅、张仁红、张贵州作为法定继承人身份向一审法院申请参加诉讼。 原审法院经审理认为，被告在法院执行生效判决时，仅根据张仁岩出具以欺骗手段取得土地使用证以及陈秀娥的申请，即予以撤证，因此该撤销决定事实不清。程序上被告未履行告知，因而该撤销决定程序违法。原告施丽丽已与第三人张仁岩离婚，但张仁岩尚未依生效判决履行给付夫妻共同财产折价款的义务，因此，被告在法院执行过程中，作出撤销土地使用证行为，对原告施丽丽产生实际权利义务的影响，原告为此提起行政诉讼，符合法律规定。福建省龙岩市新罗区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项第1目、第3目的规定，于2003年8月8日作出如下判决： 撤销龙岩市人民政府于2002年7月8日作出的龙政[2002]土籍2号《关于撤销张仁岩户集体土地建设用地使用证的决定》。 案件受理费100元，其他诉讼费用100元，合计200元，由被告龙岩市人民政府负担。 宣判后，第三人张仁岩等七人不服一审判决，向龙岩市中级人民法院上诉。诉称：龙岩市人民政府对张仁岩《决定》，属行政机关内部的一般行政行为，并不是行政处罚，不需要履行告知程序；苏溪南路21—7号系上诉人父母祖遗房产，张仁岩无任何产权来源依据登记在个人名下，权利人提出异议后，职能部门有权利和责任纠正；龙岩市人民政府是一种内部纠错行为，该《决定》只要送达当事人即发生法律效力。请求二审法院撤销原判，维持龙岩市人民政府的《决定》。 施丽丽未向二审法院提交答辩状，但在二审庭审中表示同意 龙岩市人民政府辩称，《决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院撤销原判，驳回施丽丽的诉请。 二审法院经审理认为，依照法律规定，行政机关查清案件的事实，并有确实充分的证据给予佐证，是正确处理案件的前提和基础。换言之，只有当行政机关认定的事实真实存在，行政机关的具体行为才具备合法性的基础。本案中龙岩市人民政府土管部门在接到龙岩市新罗区人民法院协助执行生效判决后，不是积极协助，而是仅根据张仁岩自己所写的是以欺骗手段取得土地使用证，希望把房屋土地使用证登记在其母亲陈秀娥名下的检讨书，以及张仁岩之母陈秀娥提出的认为该苏溪南路21—7号房屋是其夫妻承祖遗房产的申请，并未对1991年发证的主要事实即该房是张仁岩祖遗个人份额所得进行调查，即认定张仁岩隐瞒真实情况和以欺骗等手段骗取房屋土地使用证作出《决定》。因此，该撤销《决定》事实不清。虽然施丽丽已与张仁岩离婚，但张仁岩尚未依生效判决履行给付夫妻共同财产折价款的义务，因此，龙岩市人民政府在法院执行过程中，作出撤销土地使用证行为，对施丽丽产生实际权利义务的影响，施丽丽为此提起行政诉讼，符合法律规定。龙岩市人民政府作出的被诉行为由于事实不清，原审法院经过审理后予以撤销正确。上诉人以龙岩市人民政府作出被诉行为是其内部的一般行政行为无须告知的上诉理由不能成立。 二审法院判决如下：驳回上诉，维持原判。 北京资深房地产律师袁玉柱（lawyuan@163.com 、010-84988278）评析：本案是一起在人民法院强制执行过程中，人民政府作出撤销土地使用证决定而引发的行政诉讼案件。人民法院在处理本案时主要涉及以下两个问题： 1．本案受理时争议比较大的是对《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“已经依法取得……所有权或者使用权的，应当先申请行政复议……”如何理解。由于自然资源案件在行政诉讼中占据相当比例，这一问题对行政诉讼案件受理十分关键。施丽丽并未“已经依法取得”土地使用权，无须复议前置，其直接起诉，应予受理。首先，根据相关民事法律规定，我国是实行登记主义制度的国家，对土地等自然资源的所有权和使用权的确认，是法律赋予有关行政机关的职责。即只有依法办理登记手续，取得权利证书，才能在法律上取得该项自然资源的权利。本案中施丽丽和张仁岩在离婚诉讼中，虽然一、二审法院基于双方的婚姻关系均认定1991年以张仁岩名义取得土地使用权的房屋属夫妻共同财产，这只能说明施丽丽取得土地使用权的实质要件已经具备，鉴于一、二审民事判决是判归张仁岩所有，故施丽丽无法依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，请求有权行政机关进行权属变更，即施丽丽依法取得的形式要件并未成立，其依一、二审民事判决取得土地使用权，由于无法进行权属变更登记即形式要件未完成，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的“已经依法取得”的情形。其次，从我国行政诉讼法第三十七条和行政复议法的立法精神来看，复议前置是例外，直接起诉（自由选择）是原则，对“已经依法取得”的含义作扩大理解不符合法律的基本精神。施丽丽以与龙岩市人民政府的《决定》有法律上利害关系，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定，可以依法提起行政诉讼，无须复议前置。依前述，也就是说只有当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条件，受诉法院予以立案审理是正确的。 2．本案被告的《决定》是否主要证据不足的问题。主要证据不足，是指行政机关作出的具体行政行为缺乏基本事实根据，主要案情不能得到证明的案件情况，它包括：（1）具体行政行为根本没有事实根据；（2）事实根据被证明是错误的；（3）事实根据不充分。本案中，一方面，1991年被告颁发给张仁岩的龙集建（91）字第202384号集体土地建设用地使用证时，经过了严格的法定程序，认定了苏溪南路21—7号房系张仁岩祖遗份额所得，张榜公布至法院开始执行长达十三年期间，并无其他利害关系人提出异议；另一方面，人民法院一、二审民事判决确认了讼争房屋属夫妻共有财产的事实，并在执行过程中对陈秀娥提出的异议经过听证后予以驳回，这些情况，执行法院都已经告知了被告，被告在明知前述情况下仅凭张仁岩出具的检讨书、陈秀娥的异议申请书，并未对1991年发证已认定张仁岩系祖遗个人份额是否属实的情况进行调查，即认定张仁岩隐瞒真实情况和以欺骗手段骗取房屋土地使用证作出撤证的《决定》，该《决定》根本没有事实根据，也是藐视生效法律判决的权威，严重违反了“司法权高于行政权这一遍及各国的司法原则”。
